下面是小编收集整理的城管局执法案件存在问题与解决办法工作报告，本文共4篇，供大家参考借鉴，欢迎大家分享。
篇1：城管局执法案件存在问题与解决办法工作报告
城管局执法案件存在问题与解决办法工作报告
娄底市正式开展城市管理相对集中行政年罚权工作。为了保证相对集中行政处罚权工作的顺利进行，提高行政执法水平和案件制作质量，规范执法程序，市城管执法局成立了违法案件集中处罚中心，处罚中心成立后，对行政执法案件进行审查把关，降低了因执法程序、违法事实认定不当等造成的复议、诉讼风险，维护了执法形象。在近半年的执法实践中，我们发现，由于相对集中处罚权工作开展不久，在案件办理过程中还存在一些问题，值得大家关注。
一、工作中存在的问题
1、有部分城管执法人员对法律法规掌握不够熟练，适用法律有时出现混淆，将违则、罚则搞混。由其是《违法行为限期改正通知书》中，代为履行或限期拆除的法律条文经常用错。
2、对违法主体的确认不够准确，存在案卷违法主体前后不一致、限期改正通知与案卷中的违法主体不相符合、该处罚个人的处罚单位该处罚单位的处罚个人等现象。如一门店存在违法行为，确认违法主体首先应查看其营业执照，登记为个体工商户的为个人，登记为法人或合伙企业等组织的违法主体为该法人或组织，还需查清其法定代表人或负责人并注明其职务。如查处违法建筑的违法主体，就必须根据“谁投资，谁建设，谁就是违法主体”来确认。
3、现场检查笔录对违法事实进行描述时不准确，出现大约、大概等词语，用词不严谨过于口语化，对已纠正违法行为消除危害后果的缺少第二份检查笔录（包括现场照片）。现场检查笔录是对案件的现场、物品进行调查所作的客观记录，必须具有现时性、准确性、客观性、真实性。
4、案由定性不够准确，如有的违法行为同时违反了两部以上法律，案由就必须根据所依据的法律来定性。比如跨店经营，如适用《城乡个体工商户管理暂行条例》，案由就是“店外经营”；适用《城市道路管理条例》，案由就是“侵占城市道路”。
5、询问笔录不够清楚，有的没有紧紧围绕违法事实进行询问，询问笔录中不能清楚地体现出违法事实。如查处户外广告案件中，就必须要问清楚广告牌的位置、规格、内容和设置的时间等。在询问时要查清这件事是否当事人干的，这件事是否违法，例：“位于某某地段的房屋是你（单位）出资建设的吗？”“某某路面被污染是你（单位）的施工车辆带泥造成的吗？”，在得到当事人的确认后再问清当事人违法的时间、地点、违法事实的具体情况。
6、询问笔录中对被询问人的身份不够明确，由其是违法主体是法人的，必须明确被询问人的身份，被询问人不是法定代表人的必须有出具法定代表人的委托书。
7、对自由裁量权的把握不够恰当，有的在案件处理中随意行使自由裁量权。处罚显失公正，案件处理中没有结合当事人的违法行为的情节轻重、危害行为的后果给予过错责任相当的行政处罚。
8、有些案卷的证据不是很充分，执法人员在调查取证时，所采取的证据比较单一，不全面具体，比如制作规划类案卷时，有的'缺少施工图纸、建筑单位与施工单位的施工协议，这样就不利于计算罚款的额度和责任的划分。
二、解决的办法
根据上述存在的主要问题，娄底市城管局有的放矢地采取了一系列措施，取得了比较明显的效果。1至5月共办理一般程序行政执法案件586件，基本做到了件件事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律准确，量罚适当，并严格执行罚缴分离制度。所有案件无一件被提起行政复议或诉讼，案件数量、质量、执行率都有了很大的提高。
1、加强法制培训。
城管执法工作点多、线长、面广，执法所涉及的又多是群众的切身利益。担负着8个部门、25部实体法的122项城市管理综合执法任务。执法范围涉及到市容环卫、城市规划、城市绿化、环境保护、工商管理、公安交通、市政管理、客运管理等。不仅执法内容多、任务重，而且还出现了许多新情况、新问题，这就对城管执法人员如何依法、准确办案提出了比较高的要求。城管执法人员只有首先熟悉自己所执掌的法律、法规和规章，能够对自己的执法工作所涉及的相关法律、法规和规章有一个全面的掌握之后，才能依据法律的规定，正确行使城管执法的职能。因此，娄底市城管局重点抓好了行政执法人员的法律业务培训，邀请省法制办专家和市法制办领导讲课，组织广大执法人员学习有关的法律、法规和规章，尤其是对《城市市容和环境卫生管理条例》等25部涉及城市管理相对集中行政处罚权工作方面的法律、法规、规章等认真组织学习。使执法人员在熟悉相关法律法规的基础上，依照法定职权、法定程序行使城管执法的权力，做到依法行政、依法办案。
2、规范执法行为。
处罚中心成立后，我们及时编写了《行政执法工作人员手册》，对执法程序、执
法范围、执法依据、执法细化标准作了详细具体的规范。对同一类违法行为明确了统一的处罚标准，增加了案件处理的透明度，避免了处罚上的畸重畸轻和暗箱操作，保障了当事人的合法权益，更好地接受社会监督，减少了人为因素的干扰，使自由裁量更加准确，减少了“关系案”、“人情案”的发生，促进了依法行政。
3、中队设立法制员。
城管行政执法队伍组建不久，且来自市政、园林、客管等多个不同部门，队员的素质参差不齐，各自所涉及的领域又不尽相同，我们从执法人员中选出一些文化素质高，法律意识强，执法经验丰富的同志担任中队的法制员，围绕相对集中行政处罚权工作通过座谈会、经验交流会等多种形式对法制员开展执法实务培训，提高法制员的业务素质和实际执法技能技巧。再通过法制员对执法人员的“传、帮、带”，使之起到一个以点带面的作用，逐步提高所有执法人员的理论水平和执法能力，实现人人能办案，人人能办好案的良好局面。
4、与相关部门协调，完善取证手段。
在办案过程中，我们的执法人员经常遇到取证难的问题。例如在环保执法中，对有毒有害气体的检测和对噪声污染的检测，我们仅靠自己的力量，很难取证到位。一是没有检测设备，二是既使有检测设备，检测的结果也不能作为法定处罚的依据（必须要有检测资质的检测部门出具的检测报告才有法律效力）。我们主动与市法制办联系，由市法制办牵头，我们与环保、规划、市政等相关职能部门建立了长期、便利、快捷的沟通机制。由城管执法局出具法律信函，各相关单位在接到信函后3个工作日内由指定衔接的工作部门出具我们所需的证明或依据。通过与相关部门的有效沟通，我们的取证手段得到不断完善，为案件的处理奠定了良好的基础。
篇2：渔业行政执法中存在的问题与对策
渔业行政执法中存在的问题与对策
县渔业行政执法中存在的问题与对策 渔业行政执法是我国社会主义市场经济条件下，行政执法工作的一个重要组成部分，也是我们渔业行政主管部门的重要职责。自一九七九年恢复渔政管理工作以来，我县的渔业行政机构和队伍建设，经历了从无到有、从小到大、从弱到强，逐步发展壮大的过程。多年来，我县的渔业行政管理遵循“以法兴渔、强化管理、公正严明、服务渔业”的方针，克服了种种困难，在监督检查渔业法规的贯彻执行，渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，维护渔业生产秩序等方面取得了较好的成绩。渔业违规案件逐年下降，渔业资源逐步回升，渔业生产秩序呈现愈来愈好的发展势头。 一、全县渔业执法进入了一个新的发展阶段 自从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的方略以来，渔业行政执法工作进入了一个新的发展阶段，依法行政日益受到各级渔业部门的重视。 在继续教育过程中，我县渔业行政执法大队及时充实了《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》等与依法行政关系密切的内容。结合持证上岗和执法资格考试，年年举办渔业执法人员培训班。还不定期开展执法业务活动，总结执法实践工作中的经验教训。使领导干部及渔业行政执法人员包括学法、用法、守法的自觉性有了比较大的提高。我局编写了《渔业行政执法手册》，其内容包括渔业行政处罚工作程序、渔业行政执法文书、渔业法律法规条文摘要、渔业违法案件构成要件及处罚依据与处罚种类等等。这些都对提高执法水平与效率具有重要的促进作用。 在整顿行政执法队伍过程中，明确执法主体和执法人员的责任和权力，建立内部行政执法监督体制，推行政务公开，建立健全了《渔业法律、法规学习制度》、《行政执法人员行为规范》、《行政处罚案件报送备案制度》、《行政执法过错责任追究制度》、《行政执法责任制考核办法》等相关保障制度。针对当前渔业执法监督方面的薄弱环节，行政处罚的“查处分离、票款分离”，重大事项“集体讨论决定”等重要原则纳入相关执法工作程序，并与党风廉政建设责任制挂钩，确保了渔业行政执法工作的合法、规范、有序、高效。～的三年中，全县共查处渔业违法案件762起，全县渔业行政处罚案件176件。今年我县已查处渔业违法案件113起，渔业违规案件发案率呈不断下降的趋势。 二、渔业行政执法存在的问题 《中华人民共和国渔业法》赋予渔业行政主管部门审批、许可、检查、检验、收费、建议限期整改、调查、处罚、调解、监督等渔业管理权力，从总体上讲，渔业管理逐步纳入依法办事的轨道，依法行政的水平逐步提高。但就目前的现状看，渔业执法力度、执法效果与立法宗旨相距甚远。 1、执法环境尚不理想 (1)渔业法规不完善。自党的十一届三中全会以来，我国渔业法规不断健全，先后颁布了有关渔政管理、渔港监督、渔船检验、安全电讯、渔业环保、野生动物保护等各项渔业法规及规范性文件六百多个。但是我们在实际工作中发现，我国的渔业法规存在着重实体、轻程序；法条规定过于原则，实践性、可操作性不强；法律、法规和规范性文件较为散乱、繁杂且定义不清，有些地方甚至存在上下脱节的弊端，使执法人员在实际工作中难以操作，难以定性。比如：对实施一个违法行为触犯不同的法律条文规定，是应该“合并处罚”还是应该“从一重罪处罚”无明文规定。又如：对一些渔业违法行为的定义相当模糊，除了法律条文中的阐述的几个字外，并无细化的有效解释。 （2）执法体制不顺。渔政管理实行的还是十多年前制定的“统一领导，分级管理”的模式，业务上属上级主管部门领导，但人事、经费又归地方管理。县级财政未将渔业执法部门纳入预算，渔业行政执法机构是“自收自支”的事业单位，为了“保吃饭，保运转”，就不可避免的产生“重收费，轻管理”的现象。渔业执法受执法条件的影响，对群众举报的违法事件往往不能在第一时间赶到现场，还有地方保护主义，给一些违法捕捞者以可趁之机，导致了执法不力。 （3）部门执法配合尚欠紧密。由于职责不明确，一些相关管理部门对存在安全隐患的船只随意放行出海。由于执法管理的职能交叉，与相关管理部门在管理中发生冲突，有碍于渔业行政执法工作的开展。 （4）渔民的法制意识亟待加强。一是安全意识差。渔民对安全宣传、教育置若罔闻，采取各种形式绕过安全检查、违规出海、私自捕捞，置安全隐患于不顾，甚至酿成海难事故。二是法制意识不强。个别渔民只注重眼前利益，忽视长远利益，违规使用网具，在捕捞作业过程中实行“一网打尽”，严重的破坏了海洋渔业资源，遏制了渔业资源的再生能力。 2、渔业执法水平不高 第一、渔业行政执法队伍的整体素质偏低。首先是由于进人把关不严。我县渔政人员绝大部分人员是通过招工或转业军人安置进入执法队伍，整体素质偏低。其次是渔业行政执法队伍的年龄结构不合理，两极分化现象严重。近年来执法经费不足，人才流失严重。由于待遇低、受编制限制等原因，高层次人才不愿进，执法队伍得不到新鲜血液的补充，并且相当一部分人已达到或接近退休年龄，执法队伍老龄化的`弊端日益显现，执法队伍出现人才断层，后劲不足。最后是继续教育不够。近年来，虽然不少同志通过参加成人教育，陆续取得了大专文凭，但不少人学习目的并不是想通过参加继续教育，学习先进科学文化知识，提高自身综合素质，而仅仅是想拿钱买个文凭。在平时的业务中，不能安心学习，有些人满足于老师填鸭式的讲解，有些人则连两三天的培训课也坚持不下来。对法条、法理的肤浅认识，经常造成“一说就懂、一过就忘、一做就错”的尴尬局面。第二、执法程序混乱。一些执法人员对执行程序的重要性认识不够，随意简化或省略执法程序。第三、执法文书制作不规范，证据意识差。在实际执法过程中，使用执法文书不规范、漏项、丢项、引用条文错误、字迹潦草、语言表述不清、人为地简化或省略法定的执法步骤。第四、执法随意性大，滥用自由裁量权，侵害当事人的合法权益。部分渔业行政执法人员特权思想严重，滥用职权，玩忽职守，该作为的不作为，不应作为的乱作为，执法上随意性较大。第五、是开拓创新意识不强。对于陈旧的管理模式安于现状，不主动去剖析、研究问题，对一些深层次问题不作思考。 3、宣传不到位 近年来，虽然我们加大了重点渔区渔业法律法规的宣传力度，但还有相当一部分群众还不了解《渔业法》，不了解渔政部门的职能，不了解保护渔业资源的意义。对渔业资源的违法行为，采取了“事不关己，高高挂起”的态度，没有形成群管专治的良好氛围。 4、管理不到位 一是执法设施落后。由于经费无来源，加上渔政执法船船体老化维修成本高及燃料价格上涨等不利因素，我们的海上执法举步维艰，有时为节约燃料，只能放弃了对一些海域的检查，管理上造成了死角。二是外籍渔船的管理不到位。外省籍渔船跨海区作业，争夺资源，当地渔民反响强烈。近年来，我县花费了很大的精力，组织了多次大规模的驱赶行动，但都未能从根本上解决问题。三是安全监督管理不到位。因海洋捕捞渔船经济效益滑坡部分渔船的修缮工作不到位，执法人员碍与情面，将未检渔船放行出海生产，埋下了安全隐患。今年9月，我县二艘渔船因船体年久失修在我县双洋港处海域发生了4人死亡的海难事故。 5、海洋环境污染日趋加重，严重损害渔业资源 随着工业化进程的加快，海洋环境污染也日趋严重，尤其是赤潮现象的发生给渔业资源带来毁灭性的打击。工业废水、废气和废渣，对沿海滩涂和近海渔业资源以及海水育苗生产形成了严重影响，沿海的主要贝类和经济鱼类等大宗品种的产量逐年下降，有些品种已濒临灭绝，河蟹育苗因受污染，亲蟹出现脱卵、流产现象。渔业污染事故频繁发生。 6 、对执法的监督、管理力度不大 一是执法监督的广度和深度不够。目前，渔业执法监督主要是年度执法检查和专项检查，自查工作被看作应付差事，重点抽查工作由于专业人员缺乏、时间短、碍于情面多种原因使得执法检查只能发现一些表面的、共性的问题。二是执法监督的效果无法体现。执法监督的主要目的是为了纠错和改正。但由于行政执法责任制和过错追究制还没有统一的要求和科学的操作办法，虽然设置了专门的监察机构，但没有很好地发挥作用，对执法过错行为不能及时发现；有的虽然发现了但打不破情面，硬不下心肠追究责任，对执法人员起不到规范、惩戒和教育的作用。 三、提高渔业执法水平的思路和对策 21世纪将是一个竞争激烈的世纪。竞争是综合性的，不仅对经济发展和社会进步提出挑战，也会对渔业执法水平提出挑战。我们必须正视当前执法存在的问题，根据渔业经济发展的需要，采取有效措施，不断改进渔业管理方式，提高渔业行政执法水平，推动渔业事业的快速健康发展。 1、以人为本，强化教育，改善人员结构，提高队伍整体素质 这是做好渔业行政执法工作的基础和前提。这方面要做的工作很多，主要是严把三关即：培训关。一是加强政治教育。即用邓小平理论和“三个代表”武装行政执法队伍中的每一名成员，使之坚定社会主义信念，坚定共产主义理想，做到清正、廉洁、不贪、不奢、严格执法。二是加强法律知识教育。即通过各种形式，短期的和长期的相结合，集中和分散相结合，加强对执法人员的法律知识教育和培训，使教育和培训的内容、任务、方式、原则制度化。进口关。严格把好渔业行政执法人员进口关，使高素质的人才加入到渔业行政执法队伍中，以人口环节保障新录用的行政执法人员具有较高的素质，逐步改善执法队伍的年龄结构和整体素质。自律关。培养领导干部和执法人员的依法行政观念，树立“对法律负责”的执法宗旨，职业道德教育重在要求执法人员敬业律己，清正廉洁，培养行政执法队伍的自律素质，发挥出行政执法队伍的整体作用。 2、加大宣传力度，充分发挥公众参与、舆论监督在渔业执法中的作用 只有加大宣传渔业法律法规的力度让广大渔民充分了解《渔业法》，充分了解渔政部门的工作职责和任务，了解保护渔业资源的重要意义。对一些严重危害渔业资源的违法行为，形成“老鼠过街人人喊打”的高压态势，让违法分子无机可趁，无利可图。同时，人民群众生活在社会基层，对权利主体的监督最为广泛和客观，所受不法行为危害最为直接，体验最为深刻，要求消除执法不力的愿望也最为强烈。只有让社会上绝大多数人充分了解《渔业法》，了解渔政部门的职责和任务，才能够保障人民充分行使监督权利，渔业执法行为置于人民的监督约束之下，执法违法行为就无处藏身。充分发挥公众参与、舆论监督在渔业执法中不可替代的作用。 3、规范执法工作，加大监管力度 首先，在执法中我们将严格按照《农业行政处罚程序规定》，根据行政处罚程序的适用条件，适用简易程序、一般程序和听证程序。实施处罚时要做到事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，处罚适当，手续完备；其次，严格检验办证条件，确保经检验的渔船真正处于适航状态。建立、健全渔业安全生产责任制，完善渔业安全管理网络，消除安全事故隐患；第三，加大监管力度，建立渔船管理台帐，掌握渔船动态，加大对各种违法捕捞行为的打击力度，清理“三无”和“三证不齐”渔船，做好渔民转产转业工作，切实保护渔业资源维护渔业生产秩序。第四，严格执行渔政执法人员“六条禁令”，经常进行对照排查，严格执行奖惩制度。 4、切实加大渔业行政执法力度 要把渔业部门的职责准确定位在对渔业实施统一监督管理上，在经济社会管理中发挥应有的作用。一是要排除人为因素的干扰。坚决抵制以权压法、以言代法，理直气壮地同渔业违法行为作不妥协的斗争，坚决维护法律的尊严，维护全局的利益，维护大多数人的最高利益和长远利益。二是要针对突出的渔业问题和薄弱环节，开展渔业执法重点专项检查。这些重点包括：严厉打击违法捕捞（特别是电力捕鱼）、严格执行海洋禁捕期和幼检制度。专项检查要注重实效，不搞形式主义，对检查中发现的问题要抓住不放，要责令和督促其整改，直到解决问题。 5、优化渔业执法的外部条件 在渔政执法过程中要主动地与监察、公安、水利、土地、港务等相关部门搞好协作，主动配合人大的执法监督和政府组织的渔业执法检查，虚心听取和接受人大、政府对渔业执法工作的批评监督，对执法工作中存在的困难要如实汇报，争取人大、政府、政协对渔业执法工作的理解和支持。 6、结合机构改革，争取财政供给 我们将利用事业单位改革的机会，进一步理顺体制，争取将我们的执法人员尽早纳入依照公务员管理序列，积极争取财政供给，真正实现收支两条线，从根本上扭转目前“重收费、轻管理”的局面，真正实现公平、公正执法，为渔业经济保驾护航，为我县早日跻身全国百强而努力。篇3：法院审理劳动争议案件存在的问题与对策
法院审理劳动争议案件存在的问题与对策
近年来，随着企业体制改革和劳动用工制度改革步伐的加快，劳动关系双方之间、社会不同群体之间的利益矛盾和利益冲突日益增强，改革必将损害一些人、特别是作为社会弱势群体的劳动者的切身利益。由于当前我国社会劳动保障制度尚不健全，近年的普法宣传使用工单位和劳动者法律意识有较大提高，致使人民法院劳动争议案件受案逐年上升。以我市为例，20，我市各县、市、区法院共受理劳动争议案件301件；上升到410件，同比上升36.2％；20受理461件，同比上升12.4％。案件类型从简单而单一的劳动合同纠纷发展到现在的落实工伤待遇纠纷、追索养老金纠纷、内部承包合同劳动争议纠纷、经济补偿金纠纷、追索失业金纠纷、下岗待遇纠纷、追索加班工资纠纷等等，涉及各种劳动关系及劳动关系的各个方面。至此，人民法院审理劳动争议案件出现前所未有的困难，一方面，劳动争议案件数量增加、类型增多，劳动关系日趋复杂，人民法院的审判任务加重、审理难度增大；另一方面，我国劳动诉讼方面的'立法尚是空白，现行的劳动法律、法规又远远滞后于审判实践的发展需要，致使劳动争议案件的审判工作已经成为人民法院民事审判工作的重点、难点，各级法院在审判实践中都存在着大量的疑难问题亟需解决。从上诉案件审理情况看，全市法院劳动争议案件的审理质量不容乐观。仅以今年上半年为例，201－6月，我市法院受理劳动争议上诉案件37件，已审结的27件案件中，除13件采取调解、撤诉方式结案外，维持3件，改判、发回11件，改判、发回占已结案件中以裁判方式结案的案件79％，占全部已结案件的41％。全面提高人民法院劳动争议案件的审判质量已成为当务之急。下面根据我市法院在审理劳动争议案件中遇到的问题，从劳动争议案件受案范围、案由确定、对仲裁请求、诉讼请求全面审理的原则及裁判文书的制作四个方面谈谈审理劳动争议案件应当注意的问题及对策。一、劳动争议案件受案范围。
劳动争议案件的受理是人民法院审理劳动争议案件的第一步，也是审判实践中的一个难点，不当的受理必将给人民法院的工作造成极大被动。我们在审判实践中常遇到将非劳动争议案件作为劳动争议案件受理的情形，比如将劳动者与社会劳动保障机构之间发生的因参加社会保险、保险费的缴纳纠纷作为劳动争议受理，将人事争议作为劳动争议受理。
应该说，区分哪些案件是劳动争议案件，即全面了解劳动争议案件有关受案范围的规定是我们需要了解的首要问题。
根据《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条、劳动部《关于劳动争议仲裁工作几个问题的通知》、劳动部《关于严禁用人单位录用职工非法收取费用的通知》、劳动部办公厅《关于企业内部承包责任合同的争议是否受理的复函》、劳动部办公厅《关于处理劳动争议案件若干政策性问题的复函》第三条、第六条，《集体合同规定》第三十九条，劳动部《关于违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第三条到第十条的规定，受《劳动法》调整的用工主体与劳动者发生下列争议是劳动仲裁委员会应当受理的劳动争议案件：
（一）因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职而发生的争议；
（二）因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；
（三）因认定无效劳动合同、特定条件下订立劳动合同、职工流动、用人单位裁减人员、经济补偿金、医疗补助费及赔偿发生的争议；
（四）因用人单位录用职工非法收费（非法收费项目包括集资、风险基金、培训费、抵押金、保证金）发生的劳动争议；
（五）职工被开除、除名或辞退后，企业不给本人通知书或证明书也不向待业保险部门移交档案的，由此导致职工不能享受待业保险待遇发生的劳动纠纷，仲裁委员会应当按《企业劳动争议处理条例》第二条第（一）项的规定予以受理；
（六）工伤认定是劳动行政部门的职权，如果负伤职工经企业向当地劳动部门申报进行工伤确认，劳动行政部门确认是工伤，而企业不按国家有关规定给予工伤待遇，职工可申请仲裁，仲裁机关应该受理；如果负伤职工据理要求企业向当地劳动部门申报进行工伤确认，而所在部门未向劳动部门申报，因此发生的劳动争议仲裁部门应该受理，并依据《劳动争议仲裁委员会办案规则》有关
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篇4：民事抗诉案件中审判机关与检察机关对法律认识和适用上存在的主要问题
民事抗诉案件中审判机关与检察机关对法律认识和适用上存在的主要问题
检察机关对民事案件依法提起抗诉是其行使法律监督权的一个重要内容，也是人民法院启动再审程序的一个有效途径。近年来，随着公民法制意识的提高和法律监督力度的加强，法院受理的民事抗诉案件逐年增多，通过对这些再审案件的审理，从一定程度上防止和纠正了错误裁判，确保了司法公正，但是，也出现了检察机关为完成抗诉工作指标，抗诉过于主动，抗诉质量低的现象，这对当前倡导维护法院生效裁判的既判力，树立司法权威是不利的，其主要原因是现行法律关于民事抗诉的规定不尽完善，对民事抗诉再审的权利、义务、职责规定的不明确，民事抗诉权的法律规定弹性过大，抗诉条件限制不严，加之检察机关与审判机关对法律有不同的理解，对案件公正标准的认识不同，导致实践中产生分歧和冲突。笔者对当前民事抗诉再审程序中存在的若干问题作一粗浅探讨。一、关于检察机关提起抗诉条件的问题
《民事诉讼法》第185条规定“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；原判决、裁定适用法律确有错误的；人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。”由于法律规定检察机关抗诉的四种情形较为原则，比较笼统，不易操作。抗诉权弹性较大，导致检察机关提起抗诉的范围随之扩大，对此，又没有相应的立法解释，检察机关与审判机关有时会产生彼此相左的认识，最高人民检察院虽然在2001年出台了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，其中对《民事诉讼法》第185条有较大改动，将“确有错误”改为可能错误。从逻辑上讲“有错误”本身就是一个模糊的概念。从法理上讲，“可能错误”则更是一个不确定范畴。民事案件的裁判结果往往不是唯一的，这里有法律规定的原因，也有客观事实和法律事实存在差距的原因，更有法官行使自由裁量权的因素，因而裁判可能会因人、因时、因地而异。检察机关认为“可能错误”便可提起抗诉，显然太宽，检察机关抗诉条件的不确定，使再审程序轻易启动，甚至在没有必要启动再审程序，启动了再审程序，或启动再审程序后又维持原审裁判的情况下，从正面效应分析，这种作法，尽管可能可以纠正某个案件或某些案件，但从法治建设长远角度考虑，这种破坏司法权威，损害司法制度的作法得不偿失。在某种程序上会危及到法院判决的既判力，而最终导致司法稳定性的削弱。同时，不加限制的抗诉再审又会增加当事人的诉累，提高诉讼成本，同时又浪费司法资源。因此有必要对检察机关提起民事抗诉条件和范围作出明确、严格科学的界定，立法上应对现行民诉法第185条进一步细化，将“确有错误”或“可能错误”表述为符合抗诉立案条件，使之规定更加明确。在民事诉讼法没有修改之前，笔者认为，为了更好地解决检法两家之间的分歧，应积极倡导检察机关更多的适用检察意见来代替抗诉，这种新型的监督方式虽然不具有法定性，但其监督的目的与抗诉是一致的，都是促进法院规范司法行为，维护司法公正，并且具有一定的灵活性，可缓解法院目前再审压力大的实际。检察机关只有对生效裁判存在严重错误，影响较大的案件，才慎重启动抗诉程序。审判机关要认真对待检察意见或建议，对于不能进入再审的要及时通报检察机关。
二、关于检察机关以发现新的证据为由提起抗诉的问题
目前检察机关抗诉提起再审的，绝大部分是由当事人申请或向其反映而引起，检察机关提起抗诉的新证据大部分是由一方当事人提供，甚至一些律师事务所也与检察机关相联系，大多以“有新的证据”作为抗诉理由，提供抗诉案源的目的是为规避上诉审需要支出的上诉费用。这就涉及到什么证据为“新的证据”的问题。最高人民检察院制定的《人民检察民事行政办案规则》第26条规定，对足以推翻原判决、裁定的证据属于当事人在诉讼中未提供的新证据的，人民检察院应当作出不抗诉决定。最高人民法院制定的《民事诉讼证据规定》第四十四条将新证据定义为“原审庭审结束后新发现的证据”。对于两高的决定和规定，在司法实践中分别有不同的理解，有以下三种情形的证据当事人虽然在原审庭审结束前末提交，但仍应属新的证据，当事人申请检察机关抗诉，检察机关应予以支持。一种是当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据申请人民法院调查和收集，人民法院存在过失或不作为导致定案依据偏颇而错判的，第二种情形是该证据形成于原审庭审结束前，客观上没有出现，但在通常情况下当事人不能发现的证据，第三种情形是该证据就是形成于庭审结束之后。笔者认为，针对以上情形，最高人民检察院《人民检察民事行政抗诉办案规则》第26条的规定，从本意上是限制了抗诉条件，但对抗诉再审新证据存在偏颇和误解，而最高人民法院《民事诉讼证据》规定第四十四条的规定也存在着模糊和值得商榷之处。在两高对再审新证据没有形成统一之前，建议在司法实践中应严格掌握新发现的证据是否为影响案件事实认定的重要或关键证据，综合考虑当事人是否尽到举证责任等因素全面考虑为宜。若将上述三种证据完全排除于抗诉再审新的证据之外，不利于检察机关的监督力度的同时，对当事人也是不公平的。
三、关于检察机关以“原审认定事实错误”作为抗诉理由的问题
检察机关在作出抗诉的同时也是对原审案件的重新评价。涉及到对原审事实是否为法律事实的评价，即对原审证据的重新评价问题。笔者认为，检察机关原则上不得在原审认定的证据的基础上作出不同判断而进行抗诉。理由是证据的审核与认定属法官自由裁量的范畴，不应列入监督对象，不同的法官或者说一个法官的不同阶段，对证据的判断都会存在不同。法官在判断证据推定案件的法律事实时，是根据证据的实际，依据经验法则等多种因素进行理性判断，这种判断的过程贯穿于庭审前后的全过程，其判断的形成并不能全部表现于裁判文书和卷宗中，实际上在案件事实查明过程中就是不断判断的过程，即证据优势促进自由心证和内心确信的过程。因此，在检察机关没有新的足以推翻或影响实体裁判结果的证据之前，不能以原审认定事实错误作为抗诉理由。如果允许这样做，就会得出检察官的证据判断可否认法官的证据判断，等于否定了和没有兼顾原审法官的自由裁量和心证过程，但是对于原审法官违反证据规则进行的司法认定当然不属于这种情况，一概不允许抗诉加以推翻原裁判结果，显然违背了公认的司法公正的标准。
四、关于抗诉案件再审中，出席再审法庭的检察人员诉讼地位问题
我国民事诉讼法未明确规定出席再审法庭的检察人员的诉讼程序和地位问题，各级检察人员在履行职责时做法各异，有的检察人员出席法庭后仅宣读抗诉书后就退庭。有的检察人员参加庭审中参与法庭调查和辩论。笔者认为，检察人员参加再审法庭其作用就是当庭宣读抗诉书启动再审程序。在法律没有明确出席法庭检察人员的职责之前，不宜参与法庭调查和辩论，更不可直接向当事人发问。理由是民事案件的庭审应保证诉讼当事人的平等地位，检察人员代表国家公权不能参与当事人的纷争之中，这样做既不利于检察机关的形象，又可能形成支持一方当事人的现象，就会成为一方当事人的诉讼代理人。同时为了维持庭审秩序和效率，法官又不能中断检察人员的发问，因此出庭的检察人员在宣读抗诉书后若不退庭，即只可以旁听。必须保持再审案件当事人的平等举证质证，决不能出现与一方当事人与检察人员的举证质证。检察人员对于庭审中出现的任何问题不能当庭发表意见，因为检察监督就是事后监督，而不能以任何方式介入再审案件庭审的全过程和案件实体处理，否则就是对独立审判的干预，即使庭审违背程序和实体的问题，也只能在庭审结束后提出意见或提请上级人民检察院抗诉。
五、关于检察机关提出抗诉后申诉人是否有权撤诉的问题
在司法实践中，有时会遇到向检察机关申诉的当事人在检察机关抗诉后，提出撤诉申请的情况。还有的'申诉人在法院作出再审裁定后，申诉人无正当理由不出庭的。针对以上第一种情况，笔者认为，民事权益是一种私权，当事人有权处分自己的民事诉讼权利，检察机关作为国家公权不能过多的参与，在公权与私权发生冲突时应分以下二种情况分别处理，一是申诉人提出申请后，法院应及时通知抗诉的检察机关，检察机关同意撤回抗诉的，法院以检察机关撤回抗诉为由裁定终结再审诉讼。需要强调的是，检察机关同意撤回抗诉，法院无需再审查原裁判是否存在损害国家利益，社会公共利益及他人合法权益，理由是即使存在损害国家利益、社会公共利益、检察机关作为公益诉讼的代表人和法律监督机关其不积极行使其职能，审判机关也无权强制其履行职责，若损害他人合法权益，他人应行使撤销权来保护自己合法权益。法院对损害国家利益和社会公共利益的行为需要进行再审的，应以本院院长提交审判委员会讨论决定是否启动审判监督的再审程序，而不宜再适用检察机关民事抗诉再审程序。第二种情况是，法院作出再审裁定后，申诉人提出书面申请后，检察机关仍坚持抗诉的，法院除当事人之间达成和解或债已消灭的情形之外，依法对抗诉案件继续审理并进行裁判。
针对检察机关抗诉后，向检察机关申诉的当事人无正当理由不出庭的情况，有一种观点认为可以按撤诉处理。理由是申诉人有权处分自己诉讼权利，其没有正当理由不出庭是表明放弃再诉讼的权利，也表示对原审裁判的认可，检察机关也不能干涉其处分私权，作为审判机关已完成定纷止争的功能，故检察机关抗诉和审判机关再审既已没有必要，笔者不同意上述观点，理由是法律虽然没有明确规定申诉人对检察机关抗诉的案件是否有权申请撤诉，但再审程序的提起是由检察机关抗诉而引起的，当事人不出庭，不影响抗诉案件的审理。
六、关于检察机关提起抗诉的期限问题
根据《民事诉讼法》的第182条规定，“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出”。而检察机关提起抗诉不受时间限制。立法上这样规定，是我国“实事求是，有错必纠”原则在民事审判领域的体现。 在实践中，当事人基于某种原因，往往选择直接向检察机关申诉请求抗诉。按照现行法律规定，检察机关提起抗诉的案件法院必须立案进行再审，检察机关抗诉不受时间限制（当事人申请再审的时间为裁判生效二年内提出），并且检察机关提起抗诉案件法院不收取诉讼费用。而当事人申诉，不一定就能够进入再审程序。当事人为了避免和转嫁这种向法院申诉可能不被支持的风险，从自己的切身利益考虑，选择这种“免费打官司”实际是选择了一条直接启动法院再审程序的捷径。当事人申请再审期间不申请再审，期间届满后也不申诉的，检察机关不应以维护法律正确实施，确保司法公正为由强行对当事人自主处分裁判结果的权利加以干预。除非当事人私权的处分侵犯了国家利益、社会公共利益及他人利益。否则，公权力不应随意介入私权领域。因此，对于当事人在申请再审期间不申请再审，期间届满后也不申诉的，检察机关不得依职权提起抗诉，当然，如果裁判涉及国家利益、公共利益或有违公序良俗的除外。
七、关于审判机关能否采用检察机关收集的证据问题
检察院不同于法院，检察院是国家的法律监督机关， 依法独立地监督民事审判活动。而法院是国家的审判机关，依法独立审理民事案件，两者职能不同，不能互相代替。 检察官也不同于法官，检察官依法履行法律监督职责，依法对民事案件进行审查，认为案件判决可能错误的，依法提出抗诉，引起再审程序，可以参与再审活动。法官在审判活动中依法独立行使审判权，案件是否改判，取决于法官对案件事实和证据的再认定。检察机关提起抗诉，并不仅仅是为了当事人的利益，而是履行法律监督职责，保证法律的正确实施。 因此，作为监督机关的检察院不得进行调查取证。但在实践中，当事人提出申诉后，检察机关在当事人不能提供证据的情况下，代为当事人调查取证，因此，从某种程度上讲，这种调查取证有一定倾向性，因此，为确保司法公正，对于当事人请求检察机关抗诉的，应让当事人提供证据，有多少证据就提交多少证据，没有足够的证据的，就应当承担举证不能、无法抗诉的后果。对于检察机关直接提出抗诉的，只能对法院裁判在适用法律上有无错误、认定事实上证据是否充足及是否违反法定程序等作出判断，而不宜自行调查取证。
对于检察机关调查取证材料，笔者认为，法律并末赋予检察机关为当事人调查取证的权利，且违背“谁主张谁举证”的原则，动摇了双方当事人平等诉讼地位。且检察机关调查取证通常是对案件事实作出的，因此，在这种情况下，法院不能采用检察机关的调查取证材料。而应该围绕当事人的诉讼请求、争议焦点进行审理，而不能仅仅局限于检察机关抗诉，避免因过于强调检察机关抗诉，而忽视对当事人的私权利的保护。因此，对于检察机关提供的证据，不宜直接作为定案依据。
八、关于检察机关对法律没有明确规定的案件抗诉的问题
《民诉法》第185条第1款第（2）项规定，对“原判决、裁定适用法律确有错误的”案件，人民检察院“应当按照审判监督程序提出抗诉”。据此规定，检察院抗诉的案件必须要有法律根据，法律有明文规定的案件才能抗诉，法律没有规定的案件，即使是不公正的也不能抗诉。法官对法律没有明确规定的案件，不可能等到法律做出明确规定或有关司法机关做出司法解释后才对案件进行判决，法官只能通过对法律条文基本原则、主要含义的理解对案件做出判决。对于依靠政策，对适用民事政策明显不公的案件，即使是违背法的基本原理，人民检察院也不能抗诉。因为法院的判决并没有适用法律，而是适用政策，不能定性为“原判决、裁定适用法律确有错误”检察机关不能以此提起抗诉。
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